Yazılı olarak bildirilen özel veya genel dava açma süresine tabi idari işlemlerde dava açma süresinin belirtilmediği hallerde genel dava açma süresinin uygulanması gerektiği doğrultusunda içtihadın birleştirilmesine karar verilmiştir.
15.03.2022 TARİHLİ DANIŞTAY İÇTİHADI BİRLŞTİRME KURULU KARARI
1. 19.06.2022 tarihli Resmi Gazete’de Danıştay İçtihatları Birleştirme Kurulu’nun 2021/2 Esas 2022/1 Karar numaralı ve 15.03.2022 tarihli kararı (“İBK Kararı”) yayımlanmıştır. İBK Kararı’nda;
(i) Zımni ret işlemleri üzerine açılan davalarda dava açma süresinin işletilmesi veya işletilmemesi konusunda Danıştay dava daireleri ve kurulları kararları arasındaki aykırılığın içtihatları birleştirilmesi yoluyla giderilmesine yer olmadığına karar verilmiş,
(ii) Yazılı olarak bildirilen özel veya genel dava açma süresine tabi idari işlemlerde dava açma süresinin belirtilmediği hallerde genel dava açma süresinin uygulanması gerektiği doğrultusunda içtihadın birleştirilmesine karar verilmiştir.
I. ZIMNEN REDDEDİLEN İŞLEMLERE İLİŞKİN
Hukuki Sorunun Özeti:
2. İYUK m. 10 ve 11’de, idari makamlara ve/veya üst makamlara yapılan idari başvurulara süresi içerisinde cevap verilmezse isteğin reddedilmiş sayılacağı belirtilerek, zımni ret işlemleri üzerine açılacak davalarda, dava açma süresinin hangi tarihte başlayacağı ve nasıl hesaplanacağı düzenlenmiştir. Ayrıca İYUK’un iptal ve tam yargı davalarında dava açma süresini düzenleyen 12. maddesinde de 11. madde uyarınca idareye başvuru hakkının saklı olduğu belirtilmiştir.
3. Zımni ret işlemlerinde ilgililere yazılı bir bildirim yapılmamakla birlikte, dava açma süresinin hesaplanmasında, Anayasa’nın 40. maddesinin ikinci fıkrasındaki idari işlemlerde ilgili kişilerin hangi kanun yolları ve mercilere başvuracağının ve sürelerinin belirtilmesi zorunluluğuna ilişkin kural uygulanmak suretiyle farklı kararlar verildiği görülmektedir.
4. Birinci yoruma göre; zımni ret işlemlerinde dava açma süresi işletilmemiştir. Şöyle ki Danıştay 10. Dairesi, 19.10.2020 tarihli 2018/3979 Esas 020/3931 Karar sayılı kararında “Davalı idarenin dava dilekçesine 60 günlük yasal cevap verme süresi içerisinde cevap vermemesi halinde davacı tarafından hangi usulün takip edilmesi gerektiği konusunda açıklama yapılmadığı gibi, idarece cevap verilmemesi halinde davanın kaldığı yerden devam edip etmeyeceği ya da zımni ret işlemi oluşacağından bu işleme karşı yasal süresinde dava açılması gerektiği hususlarında da gerekli izahatın yapılmadığı, bu durumun hukuk devleti ilkesi ve hak arama özgürlüğüne aykırılık teşkil edeceği” gerekçesiyle ilk derece mahkemesi kararı bozulmuştur. Dolayısıyla özel veya genel dava açma süresi işletilmemeli ve bu süreler geçtikten sonra açılan davaların süresinde olduğu kabul edilmelidir.
5. İkinci yoruma göre; ise zımni ret işlemlerinde dava açma süresi işletilmiştir. Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca verilen 16.12.2019 tarih 2019/857 Esas 2019/6576 Karar sayılı kararla “…itirazdan itibaren 60 günlük zımni ret süresinin akabinde ikinci 60 günlük dava açma süresi içerisinde davanın açılması gerekirken…açılan davanın süre aşımı nedeniyle reddine” karar verilmiştir.
Danıştay Başsavcısı’nın Görüşü:
6. Danıştay Başsavcısı, İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun (“İYUK”) 10. maddesi gereğince idari davaya konu olabilecek bir başvurunun idari makamlarca zımnen reddi halinde özel sürelerle ilgili bir bildirim söz konusu olamayacağından, genel sürelerin uygulanması yönündeki içtihada göre karar verilmesinin uygun olacağını değerlendirmiştir.
İBK Kararı’nın Gerekçesi
7. İBK ise farklı kararların varlığının tek başına içtihadı birleştirme yoluna gidilmesi için yeterli olmadığını belirtmiştir. İBK’ya göre isteme konu aykırılığın hukuki istikrarı zedeleyecek nitelikte bir sürekliliğe sahip olması, yani içtihatların birleştirilebilmesi için kararlar arasındaki aykırılıkların devamlılık gösterilecek şekilde sürdürülmesi gerekmektedir. Zımni ret işlemleri üzerine açılan davalarda dava açma süresi hesaplanırken Anayasa’nın 40. maddesinin ikinci fıkrasındaki kural uygulanmak suretiyle dava açma süresinin işletilmesi veya işletilmemesi konusunda Danıştay daireleri ve kurullarınca verilen kararlar arasında süregelen bir aykırılık bulunmamaktadır. Zira dava açma süresinin işletilmediği kararlar sınırlı sayıdadır ve evvelden beri mahkemelerce dava açma süresinin işletilmesi yönünde değerlendirme yapılmaktadır. Dolayısıyla İBK, içtihatların birleştirilmesine yer olmadığına oyçokluğuyla karar vermiştir.
II. YAZILI OLARAK BİLDİRİLEN VE DAVA AÇMA SÜRESİNİN BELİRTİLMEDİĞİ İDARİ İŞLEMLERE İLİŞKİN
Hukuki Sorunun Özeti:
8. Anayasa’nın 40. maddesinin 2. fıkrasında “Devlet, işlemlerinde, ilgili kişilerin hangi kanun yolları ve mercilere başvuracağını ve sürelerini belirtmek zorundadır.” hükmü yer almaktadır. Bu hükümden hareketle idare tarafından dava açma süresinin yazılı olarak belirtilmediği hallerde idari işlemin iptali amacıyla açılan davalarda, dava açma süresi hesaplanırken özel ve genel dava açma sürelerinin işletilip işletilmeyeceği konusunda farklı yorumlar yapılmaktadır. Böylece Danıştay dava daireleri ve kurulları arasında görüş aykırılıkları ortaya çıkmaktadır.
9. Bu itibarla Danıştay dava daireleri ve kurulları tarafından verilen kararların 3 yorum etrafında şekillendiği görülmektedir.
10. Birinci yoruma göre; özel dava açma süresine tabi bir işlemin iptali istemiyle açılan davada işlemde başvuru yolları ve dava açma süresi gösterilmemiş olsa dahi, özel dava açma süresinin işletilmesi gerektiği yönündedir. Bu yorum ile Anayasa’nın 40. Maddesinin ikinci fıkrası ile getirilen yükümlülüğün idari işlemi tesis eden idarelerce yerine getirilmemiş olmasının, özel dava açma süresi içerisinde dava açılması yükümlülüğünü ortadan kaldırmadığı görüşü benimsenmiştir. Örneğin Danıştay Sekizinci Dairesi tarafından verilen 11.05.2011 tarihli 2011/1456 Esas 2011/2671 Karar sayılı karar ile “Dava açma süresinin gösterilmediği ödeme emrinin iptali istemiyle açılan davada, ilgili kanunda belirlenen özel dava açma süresi geçtikten sonra ödeme emrine karşı açılan davanın süre aşımı nedeniyle reddine ilişkin idare mahkemesi kararının onanmasına” karar verilmiştir. Ancak bu yorum sınırlı sayıda kararda kabul edilmiştir.
11. İkinci yoruma göre; özel dava açma süresine tabi bir işlemde başvuru yollarının ve dava açma süresinin gösterilmediği hallerde özel dava açma süresi değil genel dava açma süresi işletilmelidir. Örneğin Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu’nun 04.03.2019 tarihli 2017/2905 Esas 2019/857 Karar sayılı kararı ile “…idareye Anayasa’nın 40. Maddesi ile yüklenen yükümlülüğün bir ceza niteliğindeki dava konusu işlemde ihmal edilmesinin sonuçlarının davacıya yükletilmesinin vicdanen kabul edilebilir olmadığı belirtilerek süre itirazı yerinde görülmeyerek işin esası incelenerek karar verilmesi gerekirken…” şeklinde hüküm kurulmuştur. Yine Danıştay On İkinci Dairesinin 03.11.2016 tarih ve 2016/9030 Esas 2016/4840 Karar sayılı kararında özel dava açma süresinin getirilmesine karşın “Anayasa’nın 40. Maddesine aykırı bir biçimde başvurulacak kanun yolunun ve süresinin gösterilmemiş olması karşısında, dava konusu işlemin tebliğ edildiği tarihten itibaren genel dava açma süresi olan 60 gün içinde açıldığı anlaşılan davanın süresinde olduğu” gerekçesiyle davanın kabulüne karar verilmiştir. Böylece İdari Dava Daireleri Kurulu’na göre, Anayasa’nın 40. maddesinin ikinci fıkrasındaki kural uyarınca, özel dava açma süresine tabi olan işlemlerde başvuru yolu ve süresi belirtilmese de İYUK’ta belirtilen genel dava açma süresi uygulanır. Bu süre kanunda açıkça belirtildiği ve ilgililerce bilindiği kabul edildiği için genel dava açma süresi geçtikten sonra açılan dava, süre aşımı bulunduğu için reddedilmelidir.
12. Ayrıca genel dava açma süresine tabi işlemlerde başvuru yolu ve süresinin belirtilmemiş olması, ilgilisine belirsiz süreli dava açma hakkı vermez. İşlemin tebliğ ya da öğrenme tarihinden itibaren 30 veya 60 günlük genel dava açma süresi uygulanır.
13. Üçüncü yoruma göre; başvuru yolu ve süresi belirtilmeyen işlemlerde, işleme karşı dava açılması halinde yazılı bildirim tarihinden itibaren özel veya genel dava açma süresi işletilmemeli ve bu süreler geçtikten sonra açılan davaların süresinde olduğu kabul edilmelidir. Bu tür kararlara Danıştay Dördüncü Dairesince verilen 23.03.2021 tarihli 2021/1474 Esas 2021/1782 Karar sayılı karar örnektir.
Danıştay Başsavcısı’nın Görüşü:
14. Danıştay Başsavcısı, özel dava açma süresine tabi olan bir idari işlemde başvuru yollarının gösterilmemesi nedeniyle bu süre geçtikten sonra dava açılması halinde, genel dava açma süresinin işletilerek davanın süresinde açılıp açılmadığının tespit edilmesi gerektiğine yönelik yaklaşımın hak arama özgürlüğü ile idari istikrar arasındaki dengeye uygun düştüğünü, içtihat farklılığının bu yönde birleştirilerek giderilmesi yönünde görüş vermiştir.
İBK Kararı’nın Gerekçesi
15. Danıştay İçtihadı Birleştirme Kurulu ise; Anayasa’nın 40. maddesi hükmü uyarınca, özel dava açma süresine tabi olmasına rağmen, bu hususun işlemde ya da yazılı bildirimde açıklanmaması halinde, dava konusu işlemin tebliğ tarihinden itibaren özel dava açma süresinin değil, genel dava açma süresinin uygulanması gerektiği yorumunu benimsemiştir. Bu yorum, hukuki güvenlik ve idari istikrar ilkesi ile Mahkemeye erişim hakkı arasındaki hassas dengeyi sağlayan bir özellik taşımaktadır. Böylece ilgililere aşırı bir külfet yüklenmemektedir. Vergi mahkemelerinde 30 gün, Danıştay’da ve idare mahkemelerinde 60 gün olan genel dava açma süresi ilgilinin dava açmak için gerekli araştırma ve hazırlıkları yapmasına, gerekiyorsa hukuki ve teknik yardım almasına yetecek düzeydedir. Ayrıca açık, anlaşılabilir ve ulaşılabilir olan genel dava açma sürelerinin mahkemeye erişimi zorlaştıran ya da engelleyen kısa süreler olarak nitelendirilmesi mümkün değildir. İBK, özel dava açma süresi yerine genel dava açma süresinin uygulanması sayesinde ilgilinin, işlemde başvuru yolu ve süresinin gösterilmemesinden dolayı uğradığı mağduriyetin mahkemeye erişim hakkının özüne zarar verecek seviyeye ulaşmadan önleneceği sonucuna varmıştır.
16. Bu sebeple İBK idari işlemde dava açma süresinin belirtilmediği hallerde özel ve genel dava açma süresinin işletilmesi veya işletilmemesi konusunda var olan içtihat aykırılığının içtihatların birleştirilmesi yoluyla bağlayıcı bir çözüme kavuşturulmasına karar vermiştir. Böylece içtihadın ‘’özel dava açma süresine tabi bir işlemde dava açma süresinin gösterilmemiş olması durumunda; vergi mahkemesinde 30, Danıştay ve idare mahkemelerinde 60 günlük genel dava açma süresinin uygulanması gerektiği; aynı şekilde genel dava açma süresine tabi bir idari işlemde dava açma süresi gösterilmemiş olsa da 30 ve 60 günlük sürelerin uygulanması gerektiği yönünde’’ birleştirilmesine karar verilmiştir.